La constitución europea: las instituciones y sus competencias
1. Introducción
La Constitución clarifica los papeles del Parlamento europeo, el Concilio
y la Comisión. En particular, reconocen las misiones diferentes de la Comisión,
inclusive su monopolio cercano de la iniciativa legislativa, su función
ejecutiva y su función de representar la Unión externamente, menos
en el campo de común extranjero y la política de la seguridad.
La innovación institucional principal es la creación del poste
de Ministro de Unión de asuntos exteriores, que será responsable
de la representación de la Unión en la escena internacional. Esta
función unirá las tareas presentes del Representante Alto para
el Común Extranjero y la Política de la Seguridad con ésos
del Miembro de una comisión para relaciones externas.
2. Instituciones
El proyecto de Constitución clarifica las funciones respectivas
de las instituciones y órganos de la Unión.
| 1. |
Parlamento Europeo |
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El Parlamento Europeo ejerce, conjuntamente con el Consejo de Ministros,
las funciones legislativa y presupuestaria, así como funciones
de control político y consultivas. Elige al Presidente de la
Comisión Europea a propuesta del Consejo Europeo (adoptada por
mayoría cualificada), que debe tener en cuenta el resultado de
las elecciones.
La Constitución prevé además la adhesión
de la Unión al CEDH.
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| 2. |
Comisión en su conjunto |
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El número de sus diputados no
excederá de 750. La Constitución no prevé la distribución
de los escaños entre los Estados miembros, como ocurre actualmente.
En cambio, el artículo I-19 incluye una base jurídica por
la que se encarga al Consejo Europeo, por iniciativa del Parlamento Europeo
y con su aprobación, que decida, con suficiente antelación
a las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, la distribución
de los escaños conforme al principio de representación decreciente
proporcional, con un umbral mínimo de seis diputados y un umbral
máximo de 96 escaños por Estado miembro. |
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| 3. |
Consejo Europeo |
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El Consejo Europeo pasa a ser una institución de pleno derecho.
Se suprime la presidencia por turno y se instaura una presidencia estable
del Consejo Europeo, con poderes limitados, por mayoría cualificada
de los miembros del Consejo Europeo, para un mandato de dos años
y medio, renovable. La norma general para la adopción de decisiones
es el consenso.
El Consejo Europeo da los impulsos necesarios y define las prioridades
políticas, pero no debe ejercer ninguna función legislativa.
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| 4. |
Consejo de Ministros de la Unió |
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La Constitución prevé
la instauración de un Consejo de Asuntos Exteriores presidido por
el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, diferente del Consejo
de Asuntos Generales. |
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| 5. |
El Consejo de Asuntos Generales |
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El Consejo de Asuntos Generales sigue garantizando la coherencia de
los trabajos del Consejo apoyándose en el Coreper.
Por lo que se refiere a las formaciones especializadas del Consejo,
sus reuniones deberán dividirse en dos partes, una dedicada a
las deliberaciones legislativas (públicas) y otra a las deliberaciones
no legislativas, con objeto de satisfacer las exigencias de transparencia.
La Constitución afirma el principio de rotación en condiciones
de igualdad, en el marco de un sistema de Presidencia «por equipo»
definido mediante una Decisión del Consejo Europeo.
La mayoría cualificada,
que se aplicará a partir del 1 de noviembre de 2009, pasa a ser
la norma general para la adopción de decisiones en el Consejo
de Ministros: un mínimo del 55% de Estados miembros (la Convención
proponía la mayoría de Estados miembros) que incluya al
menos a 15 de ellos (exigencia que no tendrá significado autónomo
a partir de 27 Estados miembros) y represente a Estados miembros que
reúnan como mínimo a un 65% de la población (la
Convención proponía un 60%).
No obstante, la CIG ha añadido una cláusula adicional
de acuerdo con la cual una minoría
de bloqueo que deberá sumar por lo menos cuatro Estados miembros,
sin la cual se considerará de todas formas adoptada la decisión.
Cuando no se requiera la iniciativa de la Comisión, o cuando
la decisión no se adopte por iniciativa del Ministro de Asuntos
Exteriores, se incrementa la
mayoría cualificada requerida:
La unanimidad sigue siendo la norma por lo que se refiere a la fiscalidad
y, en parte, en los ámbitos de la política exterior y
de seguridad común y de la política social. Por otra parte,
también se aplicará la unanimidad en lo relativo al sistema
de recursos propios y al marco financiero plurianual.
Por último, cabe señalar que, para los casos en los que
no se ha logrado un consenso en la Convención sobre el paso a
la mayoría cualificada, se prevé una cláusula "pasarela"
general (con arreglo a la cual el Consejo Europeo puede decidir, por
unanimidad, previa aprobación del PE, que en lo sucesivo el Consejo
decidirá por mayoría cualificada y,s en su caso, según
el procedimiento legislativo ordinario, sin que sea necesaria una revisión
constitucional ni, a fortiori, la ratificación por cada Estado
miembro). No obstante, basta la oposición formal de un solo Parlamento
nacional para bloquear la aplicación de la «pasarela».
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| 6. |
Ministro Europeo de Asuntos Exteriores |
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El Ministro, nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada
con la aprobación del Presidente de la Comisión, está
al frente de la política exterior y de seguridad común
de la Unión, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y es al
mismo tiempo Vicepresidente de la Comisión (en virtud de lo cual
está sujeto al voto de aprobación colectiva del Parlamento
Europeo y, en su caso, a la moción de censura).
Mediante esta «doble pertenencia» Comisión-Consejo,
tiene la responsabilidad de la ejecución de la política
exterior de la Unión en su conjunto. Está facultado para
presentar propuestas, representa a la Unión solo o con la Comisión
y se apoya en un Servicio Europeo de Acción Exterior.
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| 7. |
Comisión Europea |
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Se consolida claramente el poder de iniciativa legislativa de la Comisión
Europea, compuesta por un Comisario por Estado miembro hasta el año
2014; a partir de esta fecha, la compondrán un número
de miembros correspondiente a las dos terceras partes del número
de Estados miembros, elegidos con arreglo a un sistema de rotación
en condiciones de igualdad entre los Estados miembros.
Se refuerza la función política del Presidente de la
Comisión, elegido por el Parlamento Europeo (designación
de los Comisarios, atribución de carteras, facultad de pedir
la dimisión de un Comisario).
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Tribunal de Justicia |
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Se amplía notablemente la competencia
del Tribunal de Justicia, en particular, en lo relativo al espacio de
libertad, seguridad y justicia y a determinados aspectos de la política
exterior. Se establece un determinado acceso de particulares al Tribunal. |
3. Competencias
El proyecto de Constitución establece en primer lugar los
principios fundamentales en la materia:
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Principio de atribución de las
competencias de la Unión; |
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| - |
regulación del ejercicio de competencias
mediante los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; |
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| - |
primacía del Derecho de la Unión,
afirmada sin ambigüedad; |
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| - |
obligación de los Estados miembros
de asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión. |
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| Se distinguen tres categorías
de competencias de la Unión: |
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Competencias exclusivas. |
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Competencias compartidas. |
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Ámbitos en los que la Unión
tendrá competencia para llevar a cabo acciones de apoyo, precisándose
que las competencias se ejercerán de conformidad con las disposiciones
específicas de cada ámbito contenidas en la Parte III. |
Se reconocen algunas particularidades en lo referente a la coordinación
de las políticas económicas y de empleo (artículo 14) y
a la política exterior y de seguridad común (artículo 15),
no comprendidas en la clasificación general.
La necesaria flexibilidad del sistema está garantizada por una cláusula
que permite la adopción de las disposiciones necesarias para alcanzar
uno de los objetivos fijados en el proyecto de Constitución, cuando ésta
no ha previsto los poderes de actuación necesarios al efecto. Su ámbito
de aplicación es, por lo tanto, más amplio que el del actual artículo
308 TCE, limitado al mercado interior, pero las condiciones para su aplicación
son más estrictas, ya que, además de la exigencia de unanimidad
en el Consejo, se requiere la aprobación del Parlamento.
Además de esto, la Constitución prevé que toda persona
física o jurídica podrá interponer recurso contra los actos
reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
4. Instrumentos legislativos y procedimiento
de adopción
El proyecto de Constitución efectúa, sobre la base
de una jerarquía de normas, una clarificación de los actos jurídicos
mediante los cuales las instituciones aplican las competencias de la Unión,
así como de los procedimientos para su adopción, por medio de
dos distinciones sucesivas:
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Entre los actos vinculantes jurídicamente
(leyes, leyes marco, reglamentos y decisiones) y los actos no vinculantes
(dictámenes y recomendaciones); |
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| - |
dentro de los actos vinculantes jurídicamente,
entre actos legislativos («leyes» y «leyes marco»)
y actos no legislativos («reglamentos» y «decisiones»). |
El poder de INICIATIVA LEGISLATIVA permanece en la
Comisión.
El proyecto de Constitución establece como norma general que las leyes
y leyes marco europeas sean adoptadas en codecisión por el PE y el Consejo
de Ministros, decidiendo este por mayoría cualificada, con arreglo al
procedimiento calificado de «procedimiento legislativo ordinario».
Sobre los ACTOS DE EJECUCIÓN STRICTO SENSU, el proyecto de Constitución
recuerda para empezar que corresponde en primer lugar a los Estados miembros
la ejecución de los actos jurídicamente obligatorios de las instituciones
europeas. En la medida en que se requieran condiciones uniformes de ejecución
de los actos obligatorios de la Unión, el proyecto de Constitución
confía a la Comisión en principio y, Excepcionalmente, al Consejo
(actos de ejecución adoptados directamente sobre la base de la Constitución,
al margen de la PESC) el poder de dictar las medidas de ejecución correspondientes.
En casos excepcionales previstos por la Constitución, podrán adoptar
las leyes y leyes marco
el Consejo (por ejemplo, ley sobre los recursos
propios, ley sobre el marco financiero plurianual, ley sobre las elecciones
al PE)
o el Parlamento (en tres casos: ley sobre el estatuto de sus diputados,
ley sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y ley sobre las modalidades de
ejercicio del derecho de investigación), pero siempre con la participación
de la otra rama, que podrá extenderse desde la consulta simple a la aprobación
(actual dictamen conforme).
Se crean asimismo los REGLAMENTOS DELEGADOS, aprobados por la Comisión
(nótese que no existen reglamentos delegados del Consejo) por delegación
de la autoridad legislativa, es decir, del PE y del Consejo. Estos reglamentos
delegados, que pueden modificar o completar determinados elementos de las leyes
o leyes marco, pero sin afectar a sus aspectos esenciales, exigen una habilitación
específica formulada en el texto de base en cuestión y están
sujetos a un mecanismo particular de control por parte del colegislador: cada
una de las dos ramas puede revocar la delegación; el reglamento delegado
únicamente puede entrar en vigor si, en el plazo fijado en la ley o ley
marco, ninguna de las dos ramas de la autoridad legislativa ha formulado objeciones.
En lo que respecta a LOS RECURSOS PROPIOS, una ley europea adoptada por unanimidad
por el Consejo, previa consulta al PE, fija el límite de los recursos propios
y puede establecer nuevas categorías de recursos o suprimir recursos existentes.
Dicha ley sólo entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por
los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
No obstante, las modalidades concretas de aplicación de esta ley se fijarán
mediante una ley del Consejo (adoptada por mayoría cualificada), previa
aprobación del PE.